Kinder und Armut: Was macht Familien arm? _ Von Anne Lenze - iDAF_Aufsatz des Monats 2 /2018
Verehrte Interessenten, liebe Freunde des iDAF,
die sich bildende Große Koalition hat als Schwerpunkte ihres künftigen Programms Arbeitsmarkt, Europa, Digitalisierung, Altersvorsorge, Pflege, Gesundheit, Rente und Zuwanderung ausgemacht. Kinderarmut läuft unter Soziales. Aber Kinderarmut ist ein Zukunftsthema, „wer Kinderarmut sät, wird Altersarmut ernten“ (Jürgen Borchert). Kinderarmut ist auch für die Demokratie Gift. Sie behindert Bildung und verhindert Chancengleichheit. Deshalb gehört die Frage nach den Ursachen der Kinderarmut zu den wichtigsten der Politik. Anne Lenze, Professorin für das "Recht der sozialen Sicherung" im Fachbereich Soziale Arbeit an der Hochschule Darmstadt und Beraterin des Bundestagsausschusses für Arbeit und Soziales, geht dieser Frage seit Jahren nach. Ihr Resumé: Das Sozialversicherungssystem ist die erste Quelle der Kinderarmut. Ihr folgender Aufsatz ist auch in der Zeitschrift „Das Parlament“ erschienen. Wir wünschen erkenntnisreiche Lektüre.
Ihr
iDAF-Team
Aufsatz des Monats 2 / 2018
Kinder und Armut: Was macht Familien arm?
Von Anne Lenze
Trotz guter Konjunktur steigt die Kinderarmut in Deutschland. Über zwei Millionen Kinder und Jugendliche unter 18 sind auf staatliche Grundversorgung angewiesen. Besonders Kinder aus alleinerziehenden Familien sowie aus Familien mit drei und mehr Kindern gelten als arm. Wobei Armut auf zweierlei Arten gemessen werden kann. Nach dem in der Europäischen Union gängigen relativen Armutsbegriff werden Menschen als arm bezeichnet, die über weniger als 60 Prozent des mittleren gesellschaftlichen Einkommens verfügen. Im Jahr 2015 lagen Alleinerziehende mit einem Kind unter 14 Jahren unterhalb der Armutsschwelle, wenn sie im Monat weniger als 1.225 Euro an Einkommen hatten. Für eine Familie mit zwei Kindern unter 14 Jahren lag diese Grenze bei 1.978 Euro.
Besonders betroffen von Armut waren
Alleinerziehende (43,8 %),
Familien mit drei und mehr Kindern (25,2 %),
Erwerbslose (59 %),
Menschen mit niedrigem Qualifikationsniveau (31,5 %) sowie
Ausländer (33,7 %) [1].
Eine andere, sozialrechtliche Messung von Armut blickt auf die Zahl der Menschen, die in Deutschland von der staatlichen Grundsicherung leben [2]. Im Jahr 2015 lebten fast zwei Millionen Kinder in Deutschland von Hartz IV. Bezogen auf alle Kinder unter 18 Jahre waren dies 14,7 Prozent. Trotz guter Konjunktur und ständig steigender Beschäftigtenzahlen erhöhte sich dieser Anteil, denn im Jahr 2011 waren es noch 14,3 Prozent [3] gewesen. Im Juni 2017 waren über zwei Millionen (2.063.507) Kinder unter 18 Jahren auf Hartz IV angewiesen. [4] Damit stieg die Kinderarmut erneut. Dabei spielt auch die Zahl der nach Deutschland gekommenen Flüchtlinge eine Rolle.
Auch nach dieser Art der Armutsmessung sind Kinder in zwei Familienkonstellationen besonders betroffen:
Eine andere, sozialrechtliche Messung von Armut blickt auf die Zahl der Menschen, die in Deutschland von der staatlichen Grundsicherung leben [2]. Im Jahr 2015 lebten fast zwei Millionen Kinder in Deutschland von Hartz IV. Bezogen auf alle Kinder unter 18 Jahre waren dies 14,7 Prozent. Trotz guter Konjunktur und ständig steigender Beschäftigtenzahlen erhöhte sich dieser Anteil, denn im Jahr 2011 waren es noch 14,3 Prozent [3] gewesen. Im Juni 2017 waren über zwei Millionen (2.063.507) Kinder unter 18 Jahren auf Hartz IV angewiesen. [4] Damit stieg die Kinderarmut erneut. Dabei spielt auch die Zahl der nach Deutschland gekommenen Flüchtlinge eine Rolle.
Auch nach dieser Art der Armutsmessung sind Kinder in zwei Familienkonstellationen besonders betroffen:
Von allen Kindern in staatlicher Grundsicherung leben
50 Prozent in alleinerziehenden Familien und
36 Prozent in Familien mit drei und mehr Kindern.
Außerdem wächst die Mehrheit der Kinder, die von Hartz IV leben, über einen längeren Zeitraum in Armut auf:
Von den betroffenen Kindern im Alter von 7 bis unter 15 Jahren bezogen 57,2 Prozent drei und mehr Jahre lang Leistungen nach dem Zweiten Sozialgesetzbuch (SGB II) [5].
Bei den Alleinerziehenden kommt hinzu, dass sie in circa der Hälfte aller Fälle vom anderen Elternteil keinen Unterhalt für ihre Kinder beziehen und auch der staatliche Unterhaltsvorschuss in vielen Fällen bislang nicht griff [6]. Dieser war bislang doppelt begrenzt: auf maximal sechs Jahre und längstens bis zum 12. Geburtstag. Das bedeutet, dass Alleinerziehende, die allein ihre Kinder erziehen und deshalb nur unter erschwerten Bedingungen einer Erwerbsarbeit nachgehen können, auch noch mehr Einkommen als Singles erwirtschaften müssen. Sie müssen auch noch den monetären Unterhalt ihrer Kinder abdecken. Eine Verbesserung der Situation ist seit dem 1. Juli 2017 eingetreten. Denn der Unterhaltsvorschuss wurde ausgeweitet: Er gilt seitdem bis zum 18. Lebensjahr ohne maximale Bezugsdauer.
Dies war ein nötiger und wichtiger Schritt. Je länger Kinder in Armut leben, desto negativer sind die Folgen für ihre Entwicklung und ihre Bildungschancen. Sie haben häufig kein eigenes Zimmer, keinen Rückzugsort für Schularbeiten, essen kaum oder gar kein Obst und Gemüse. Verglichen mit Kindern in gesicherten Einkommensverhältnissen sind arme Kinder häufiger sozial isoliert, gesundheitlich beeinträchtigt und ihre gesamte Bildungsbiografie ist durch die Armut deutlich erschwert [7]. Das heißt, dass sie zum Beispiel häufiger eine Klasse wiederholen oder seltener eine Empfehlung für das Gymnasium erhalten. Die Kinder selber erfahren diese Armut ganz konkret und erleben, dass sie nicht die gleichen Teilhabechancen haben wie Kinder aus besser gestellten Familien [8].
Ursachen für die Kinderarmut
Die gängige Lösung im Kampf gegen die Kinderarmut besteht heute darin, Eltern in Arbeit zu bringen. Spätestens seit 2007 herrscht eine neue Familienpolitik in Deutschland vor. Deren Leitbild ist es, durch die Kombination von Elterngeld und dem Ausbau der Krippenbetreuung sicherzustellen, dass Mütter frühzeitig ins Erwerbsleben zurückkehren – am besten nach dem ersten Lebensjahr des Kindes [9]. Offensichtlich ist, dass dieses Leitbild am ehesten von Eltern mit einem oder zwei Kindern zu erfüllen ist, während andere Lebenskonstellationen oft an den neuen Ansprüchen scheitern und damit ein besonderes Armutsrisiko tragen. Dies sind zum einen Familien mit mehr als zwei Kindern, aber auch Alleinerziehende, die im Alltag regelmäßig die Erziehung ihrer Kinder allein bewältigen müssen.
Richtig ist, dass die Armutsquote von Paarfamilien, in denen beide Eltern berufstätig sind, am niedrigsten ist. Trotzdem gibt es einige besorgniserregende Befunde, die Anlass geben, nach weiteren Ursachen für Kinderarmut zu suchen. Denn:
---Die Kinderarmut ist seit den 1960er-Jahren stark gestiegen, obwohl Eltern und Gesellschaft immer weniger Kinder zu versorgen haben.
---Die Kinderarmut ist gestiegen, obwohl immer mehr Mütter erwerbstätig sind.
---Die Kinderarmut ist gestiegen, obwohl die Zahl der Arbeitslosen in den vergangenen Jahren erheblich gesunken ist.
---Die Kinderarmut steigt selbst in Bundesländern wie Bayern und Baden-Württemberg mit einer besonders guten Beschäftigungslage [10].
Es muss also noch andere Gründe für die zunehmende Kinderarmut geben als allein die Entwicklung des Arbeitsmarktes.
Mit der Einführung der Gesetzlichen Rentenversicherung im Jahr 1889 und erst recht mit der Großen Rentenreform von 1957, die ein existenzsicherndes Rentenniveau etablierte, wurde die Alterssicherung vollständig kollektiviert. Bis zu diesem Zeitpunkt waren Kinder eine wichtige Altersvorsoge.
Seitdem gilt ein kollektiver Generationenvertrag: Pflichtbeiträge werden von den aktuell Erwerbstätigen eingezogen, die noch im selben Monat für die Absicherung der Rentner, der Kranken und der Pflegebedürftigen ausgeschüttet werden (Umlageverfahren). Diese Leistungen sind davon unabhängig, dass man eigene Kinder erzogen hat. Die Sozialversicherung schuf damit erstmalig auch eine Versicherung gegen die ökonomischen Folgen von Kinderlosigkeit, ohne dass die Kinderlosen für diesen Effekt einen Sonderbeitrag zahlen mussten. Noch im Vorfeld der Großen Rentenreform wurde befürchtet, dass diese Regelung Kinderlosigkeit ökonomisch belohnen könnte. Deshalb lautete der Vorschlag des Erfinders der dynamischen Rente, Wilfried Schreiber, dass neben den Altersrenten auch eine Jugendrente eingeführt werden solle, um die Kosten für die Erziehung der nachwachsenden Generation ebenfalls zu vergesellschaften [11]. Dies soll jedoch vom damaligen Bundeskanzler Konrad Adenauer mit dem Satz abgelehnt worden sein: "Kinder kriegen die Leute immer."
Heute wissen wir, dass dies ein Irrtum war: Deutschland zeichnet sich aktuell durch eine konstant niedrige Geburtenrate von heute 1,5 Kindern pro Frau und eine der weltweit höchsten Raten an lebenslang Kinderlosen aus [12]. Dies hat dazu geführt, dass:
---immer weniger abhängig Beschäftigte immer mehr alte Menschen in den Bereichen Alterssicherung, Gesundheitsversorgung und Pflegebedürftigkeit unterstützen müssen;
---dass die Sozialversicherungsausgaben exorbitant gestiegen sind (von 24,4 Prozent im Jahr 1960 auf 39,75 Prozent im Jahr 2016 [13]) und absehbar weiter steigen werden;
---dass die Löhne und Gehälter der sozialversicherungspflichtig Beschäftigten so stark belastet sind, dass von einem Durchschnittseinkommen von 35.000 Euro heute keine vierköpfige Familie mehr existieren kann [14], erst recht nicht in städtischen Ballungsgebieten mit hohen Mieten;
---dass Kinderlose Wettbewerbsvorteile auf allen relevanten Märkten haben, vor allem auf dem Wohnungsmarkt, dem Arbeitsmarkt und dem Konsumgütermarkt. Sie können sich insgesamt einfach mehr leisten, weil sie ihr Einkommen mit niemandem teilen müssen.
Familienarmut ist damit auch eine Folge der sozialstaatlichen Entscheidung, die Versorgung der Kranken und Pflegebedürftigen sowie der Rentner vollständig dem Kollektiv der Versicherten aufzuerlegen und die Kosten der Kindererziehung weiterhin überwiegend privat bei den Familien zu belassen. Eltern werden somit doppelt belastet. Sie leisten einen generativen Beitrag, indem sie Kinder erziehen und damit überhaupt das Sozialversicherungssystem in seiner jetzigen Form am Leben halten. Zusätzlich leisten sie einen finanziellen Beitrag, indem sie Beiträge in die Sozialversicherungen einzahlen. Dies ist ein Strukturfehler des deutschen Sozialstaats, der zur Kinderarmut beiträgt.
Familienpolitische Leistungen: weniger als es scheint
Gegen diese Sichtweise werden gern die hohen Ausgaben von 200 Milliarden Euro für familienpolitische Leistungen in Stellung gebracht [15]. Die tatsächliche Höhe der Ausgaben ist jedoch umstritten. Es geht um die Frage, welche Leistungen am Ende der Familienförderung zugeschlagen werden – oder eben nicht [16]. Nach Einschätzung des Familienbundes der Katholiken werden lediglich 39,1 Mrd. Euro an "echter" Familienförderung ausgegeben [17].
Strukturell ist dazu zu sagen, dass Familien durch steuerfinanzierte Leistungen gar nicht entlastet werden können, weil sie die an sie ausgeschütteten Leistungen selber mitfinanzieren. Zum einen entrichten Familien Einkommenssteuern, aber vor allem auch Verbrauchssteuern. Diese sind für Familien besonders belastend, weil sie auch auf die Ausgaben für Kinder Mehrwertsteuern entrichten. Diese unsozialen Verbrauchssteuern, die besonders Familien und Geringverdiener belasten, die den größten Teil ihrer Einkünfte für das tägliche Leben ausgeben müssen, haben in den vergangenen Jahren enorm zugenommen. Mittlerweile finanziert sich der Staat knapp zur Hälfte aus Verbrauchssteuern [18]. Vorsichtige Schätzungen gehen davon aus, dass Familien die familienpolitischen Leistungen zu 43,6 Prozent selber finanzieren [19]. Die scheinbar großzügige Familienförderung in Deutschland verdeckt zudem, dass Probleme noch an ganz anderer Stelle entstehen, nämlich bei der Belastung der Familien mit Sozialabgaben.
Es war das Bundesverfassungsgericht (BVerfG), das 2001 mit seiner Entscheidung zur Pflegeversicherung eine verfassungswidrige Gleichbehandlung von Eltern und Kinderlosen in der Sozialversicherung festgestellt hatte. Das Gericht hat aus dem allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 des Grundgesetzes ("Alle Menschen sind vor dem Gesetz gleich.") den Grundsatz abgeleitet, dass die Kindererziehung als ein generativer Beitrag für diejenigen sozialen Sicherungssysteme der Gesellschaft zu bewerten ist, die auf das Nachwachsen einer ausreichenden jungen Generation angewiesen sind. Die kindererziehenden Versicherten sicherten die Funktionsfähigkeit der Pflegeversicherung nicht nur durch Beitragszahlung, sondern auch durch die Betreuung und Erziehung von Kindern [20]. Ausdrücklich gab das BVerfG dem Gesetzgeber auf, "die Bedeutung des vorliegenden Urteils auch für andere Zweige der Sozialversicherung zu prüfen" [21].
Der Gesetzgeber hat das Urteil zwar für den Bereich der gesetzlichen Pflegeversicherung umgesetzt, indem Versicherte ohne Kinder einen geringfügig höheren Versicherungsbeitrag entrichten als versicherte Eltern. Er hat jedoch eine Übertragung für die wesentlich wichtigeren Bereiche der gesetzlichen Renten- und Krankenversicherung abgelehnt [22], obwohl die verfassungsgerichtlichen Grundsätze hierfür evident sind [23].
Das Bundessozialgericht hat mit Urteil vom 30. September 2015 die Entlastung von Eltern bei den Abgaben zur Renten- und Krankenversicherung mit Hinweis auf den weiten Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers für verfassungsrechtlich nicht zwingend gehalten und die Klage einer Familie mit drei Kindern auf Beitragsreduktion abgewiesen [24]. Gegen dieses Urteil wurde beim BVerfG Verfassungsbeschwerde erhoben [25]. Es wird sich zeigen, ob das BVerfG seine Grundsätze aus dem Pflegeversicherungsurteil von 2001 auch auf die Renten- und Krankenversicherung übertragen wird.
Beitragsentlastung als Kern einer modernen Familienpolitik
Um Eltern tatsächlich zu entlasten, muss mindestens ein Beitrag in Höhe des (steuerlichen) Existenzminimums von Kindern von der elterlichen Beitragsbemessungsgrundlage zur Sozialversicherung abgezogen werden. Dies wäre gegenwärtig ein Betrag von 238 Euro pro Kind und Monat. Dieser Betrag kann bei berufstätigen Eltern je zur Hälfte vom Einkommen abgezogen werden und bei Alleinverdienern zur Gänze. Alleinerziehende, die vom anderen Elternteil keinen Kindesunterhalt erhalten, könnten ebenfalls den gesamten Betrag von der Bemessungsgrenze abziehen. Schließlich würde auch keine unsoziale progressive Entlastungswirkung eintreten, da in allen Fällen der gleiche Betrag vom zu versteuernden Einkommen abgezogen wird. Die sinkenden Sozialversicherungsbeiträge für Eltern müssten von denjenigen Versicherten kompensiert werden, die gegenwärtig keine Unterhaltspflichten für Kinder tragen.
Diese würde die unterschiedliche Leistungsfähigkeit von Menschen mit und ohne Unterhaltspflichten gegenüber Kindern berücksichtigen. Kinderlosigkeit ist demnach keine moralische, sondern eine sozio-ökonomische Kategorie, die auch auf diejenigen zutrifft, deren Kinder erwachsen sind und auf eigenen Füßen stehen. Die Umverteilung unter den Sozialversicherten würde die ökonomischen Folgen der Kinderlosigkeit ein Stück weit den Kinderlosen zuordnen [26].
Fußnoten
1. Deutscher Paritätischer Wohlfahrtsverband, Menschenwürde ist Menschenrecht. Bericht zur Armutsentwicklung in Deutschland 2017, 2017, S. 7 und 19. Online: http://www.der-paritaetische.de/schwerpunkte/armutsbericht/download-armutsbericht/
2. Dies sind neben Hartz-IV-Empfängern, erwerbsunfähige Bezieher von Sozialhilfe und Leistungsberechtigte nach dem Asylbewerberleistungsgesetz.
3. Claudia Laubstein, Gerda Holz und Nadine Seddig, Armutsfolgen für Kinder und Jugendliche, 2016. Es gibt Unterschiede zwischen den neuen und alten Bundesländern. Westdeutschland: In 2011 waren es 12,4 Prozent; 2015 waren es 13,2 Prozent. Ostdeutschland: In 2011 waren es 24 Prozent; 2015 waren es 21,6 Prozent. Siehe dazu: https://www.bertelsmann-stiftung.de/de/themen/aktuelle-meldungen/2016/september/kinderarmut-in-deutschland-waechst-weiter-mit-folgen-fuers-ganze-leben/
4. https://statistik.arbeitsagentur.de/Navigation/Statistik/Statistik-nach-Themen/Grundsicherung-fuer-Arbeitsuchende-SGBII/Personengruppen-Bedarfsgemeinschaften/Personengruppen-Bedarfsgemeinschaften-Nav.html Abfrage für Juni 2017
5. Kinderarmut. Kinder im SGB-II-Bezug in Deutschland, Bertelsmann-Stiftung 2016.
6. Bastian Hartmann, Unterhaltsansprüche und deren Wirklichkeit, SOEPpapers 660, 2014, S. 11.
7. Claudia Laubstein, Gerda Holz und Nadine Seddig, 2016.
8. Vgl. hierzu die sehr eindrückliche Studie von Sabine Andresen, Danijela Galic, Kinder. Armut. Familie. Alltagsbewältigung und Wege zu wirksamer Unterstützung, 2016, in der die Kinder selber zu Wort kommen.
9. Die vom Bundesverfassungsgericht veranlasste Abschaffung des Betreuungsgeldes im Juli 2015 passt ebenfalls dazu: Anne Lenze, Das Ende der Familienförderung, so wie wir sie kennen, in: NVwZ (Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht) 2015, S. 1660 ff.
10. Claudia Laubstein, Gerda Holz und Nadine Seddig. Ergänzend hier: In Bayern ist die Kinderarmut zwischen 2011 und 2015 von 6,4 auf 6,8 Prozent gestiegen. In Baden-Württemberg von 7,5 auf 8 Prozent. Online: https://www.bertelsmann-stiftung.de/fileadmin/files/BSt/Publikationen/ GrauePublikationen/Factsheet_WB_Kinderarmut_DE_09_2016.pdf (PDF)
11. W. Schreiber, Existenzsicherung in der industriellen Gesellschaft, 1955, S. 32 ff.
12. Statistisches Bundesamt, Pressemitteilung Nr. 373, 17.10.3016. Online: https://www.destatis.de/DE/PresseService/Presse/Pressemitteilungen/2016/10/PD16_373_126.html . 2015 lag die Geburtenrate erstmals seit 33 Jahren bei 1,5 Kinder je Frau. Ob der Trend einer steigenden Geburtenrate anhält, ist unklar. Außerdem braucht es eine Geburtenrate von etwa 2,1 Kinder je Frau, um die Bevölkerungszahlen stabil zu halten. Jürgen Dorbritz, Ralina Panovea, Jasmin Passet-Wittig, Gewollt oder ungewollt? Der Forschungsstand zu Kinderlosigkeit, BiB Working Paper 2/2015, S. 22.
13. Sozialpolitik-aktuell.de. Online: www.onlinesteuerrecht.de
14. Vgl. hierzu die Berechnungen des Deutschen Familienverbandes zum Horizontalen Vergleich, der in jedem Jahr belegt, dass eine vierköpfige Familie, die mit dem Durchschnittseinkommen auskommen muss, ihr steuerrechtliches Existenzminimum nicht decken kann. Online: http://www.deutscher-familienverband.de/jdownloads/Publikationen/Horizontaler_Vergleich_2016_web.pdf (PDF)
15. Bundesministerium der Finanzen und Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend, Endbericht Gesamtevaluation der ehe- und familienbezogenen Maßnahmen und Leistungen in Deutschland, Berlin, 2014
16. Von den 42,14 Mrd. Euro, die 2015 für Kindergeld und Kinderfreibeträge anfielen, entsprachen nur 17,47 Mrd. Euro einer familienpolitischen Förderung, der größere Teil entfiel auf die verfassungsrechtlich zwingende Rückgewähr von zu Unrecht auf das Existenzminimum der Kinder erhobenen Einkommenssteuern (Bundesministerium der Finanzen, Daten zur Steuerpolitik, 2016, S. 51. Online: http://www.bundesfinanzministerium.de/Content/DE/Downloads/Broschueren_Bestellservice/2016-04-04-datensammlung-zur-steuerpolitik-2015.pdf;jsessionid=BB3F47958A328CE0D7D5FCCD308C02BE?__blob=publicationFile&v=9). Auch die beitragsfreie Mitversicherung von Familienmitgliedern (vorwiegend Kinder), die mit 30,5 Mrd. Euro verbucht wird, kann kaum als familienpolitische Leistung bezeichnet werden – weil Familien mit bis zu drei Kindern durch eigene Beitragszahlungen für ihre Gesundheitskosten aufkommen (Niehaus, Familienlastenausgleich in der Gesetzlichen Krankenversicherung: Die beitragsfreie Mitversicherung auf dem Prüfstand, 2013. Online: http://www.bertelsmann-stiftung.de/fileadmin/files/BSt/Publikationen/
GrauePublikationen/GP_Familienlastenausgleich_in_der_Gesetzlichen_Krankenversicherung.pdf (PDF). Das Ehegattensplitting mit knapp 20 Mrd. Euro ist keine familienpolitische Leistung, da es die Existenz von Kindern nicht voraussetzt (vgl ausf. Jürgen Borchert, Sozialstaatsdämmerung, 2013, S. 87 ff.)
17. Familienbund der Katholiken, Familienleistungen in Deutschland - Das 200 Milliarden-Euro-Märchen. Online: http://www.zdk.de/veroeffentlichungen/salzkoerner/detail/Das-200-Milliarden-Euro-Maerchen-662n/
18. Im Jahr 2014 finanzierte sich der Staat zu 47,8 % aus indirekten Steuern und zu 52,2 % aus direkten Steuern. Vgl: Bundesministerium der Finanzen, Daten zur Steuerpolitik, 2016, S. 11.
19. Kupferschmidt, Umverteilung und Familienpolitik, 2007, S. 207.
20. BVerfGE 103, S. 242, 265 f.
21. BVerfGE 103, S. 242, 270.
22. BT-Drucks. 15/4375, S. 4.
23. Vgl. zur Rentenversicherung: Martin Werding, Familien in der gesetzlichen Rentenversicherung. Das Umlageverfahren auf dem Prüfstand, 2014. Online: https://www.bertelsmann-stiftung.de/fileadmin/files/BSt/Themen/Aktuelle_Meldungen/2014/01_Januar/ Studie_Familien_in_der_gesetzlichen_Rentenversicherung/ Studie_Familien_in_der_gesetzlichen_Rentenversicherung.pdf (PDF). Zur Krankenversicherung: Frank Niehaus, Familienlastenausgleich in der Gesetzlichen Krankenversicherung: Die beitragsfreie Mitversicherung auf dem Prüfstand, 2013. Online: http://www.bertelsmann-stiftung.de/fileadmin/files/BSt/Publikationen/GrauePublikationen/ GP_Familienlastenausgleich_in_der_Gesetzlichen_Krankenversicherung.pdf (PDF).
24. Bundessozialgericht (BSG) vom 30.9.2015, Az.: B 12 KR/12 R, Medieninformation Nr. 24/ 15. Online: http://juris.bundessozialgericht.de/cgi-bin/rechtsprechung/document.py?Gericht=bsg&Art=ps&Datum=2015&nr=14005&pos=0&anz=24. Dabei war es nicht das Ergebnis selber, das überraschte, sondern die Tatsache, dass der 12. Senat des BSG seine mündliche Urteilsbegründung mit Zahlen untermauerte, die vorher nicht ins Verfahren eingeführt worden waren.
25. Dieser Klage haben sich zwischenzeitlich tausende von Eltern angeschlossen. Mehr dazu auf www.elternklagen.de.
26. Anne Lenze, Das Ende der Familienförderung, so wie wir sie kennen, in: NVwZ 2015, S. 1660 f
Bei den Alleinerziehenden kommt hinzu, dass sie in circa der Hälfte aller Fälle vom anderen Elternteil keinen Unterhalt für ihre Kinder beziehen und auch der staatliche Unterhaltsvorschuss in vielen Fällen bislang nicht griff [6]. Dieser war bislang doppelt begrenzt: auf maximal sechs Jahre und längstens bis zum 12. Geburtstag. Das bedeutet, dass Alleinerziehende, die allein ihre Kinder erziehen und deshalb nur unter erschwerten Bedingungen einer Erwerbsarbeit nachgehen können, auch noch mehr Einkommen als Singles erwirtschaften müssen. Sie müssen auch noch den monetären Unterhalt ihrer Kinder abdecken. Eine Verbesserung der Situation ist seit dem 1. Juli 2017 eingetreten. Denn der Unterhaltsvorschuss wurde ausgeweitet: Er gilt seitdem bis zum 18. Lebensjahr ohne maximale Bezugsdauer.
Dies war ein nötiger und wichtiger Schritt. Je länger Kinder in Armut leben, desto negativer sind die Folgen für ihre Entwicklung und ihre Bildungschancen. Sie haben häufig kein eigenes Zimmer, keinen Rückzugsort für Schularbeiten, essen kaum oder gar kein Obst und Gemüse. Verglichen mit Kindern in gesicherten Einkommensverhältnissen sind arme Kinder häufiger sozial isoliert, gesundheitlich beeinträchtigt und ihre gesamte Bildungsbiografie ist durch die Armut deutlich erschwert [7]. Das heißt, dass sie zum Beispiel häufiger eine Klasse wiederholen oder seltener eine Empfehlung für das Gymnasium erhalten. Die Kinder selber erfahren diese Armut ganz konkret und erleben, dass sie nicht die gleichen Teilhabechancen haben wie Kinder aus besser gestellten Familien [8].
Ursachen für die Kinderarmut
Die gängige Lösung im Kampf gegen die Kinderarmut besteht heute darin, Eltern in Arbeit zu bringen. Spätestens seit 2007 herrscht eine neue Familienpolitik in Deutschland vor. Deren Leitbild ist es, durch die Kombination von Elterngeld und dem Ausbau der Krippenbetreuung sicherzustellen, dass Mütter frühzeitig ins Erwerbsleben zurückkehren – am besten nach dem ersten Lebensjahr des Kindes [9]. Offensichtlich ist, dass dieses Leitbild am ehesten von Eltern mit einem oder zwei Kindern zu erfüllen ist, während andere Lebenskonstellationen oft an den neuen Ansprüchen scheitern und damit ein besonderes Armutsrisiko tragen. Dies sind zum einen Familien mit mehr als zwei Kindern, aber auch Alleinerziehende, die im Alltag regelmäßig die Erziehung ihrer Kinder allein bewältigen müssen.
Richtig ist, dass die Armutsquote von Paarfamilien, in denen beide Eltern berufstätig sind, am niedrigsten ist. Trotzdem gibt es einige besorgniserregende Befunde, die Anlass geben, nach weiteren Ursachen für Kinderarmut zu suchen. Denn:
---Die Kinderarmut ist seit den 1960er-Jahren stark gestiegen, obwohl Eltern und Gesellschaft immer weniger Kinder zu versorgen haben.
---Die Kinderarmut ist gestiegen, obwohl immer mehr Mütter erwerbstätig sind.
---Die Kinderarmut ist gestiegen, obwohl die Zahl der Arbeitslosen in den vergangenen Jahren erheblich gesunken ist.
---Die Kinderarmut steigt selbst in Bundesländern wie Bayern und Baden-Württemberg mit einer besonders guten Beschäftigungslage [10].
Es muss also noch andere Gründe für die zunehmende Kinderarmut geben als allein die Entwicklung des Arbeitsmarktes.
Mit der Einführung der Gesetzlichen Rentenversicherung im Jahr 1889 und erst recht mit der Großen Rentenreform von 1957, die ein existenzsicherndes Rentenniveau etablierte, wurde die Alterssicherung vollständig kollektiviert. Bis zu diesem Zeitpunkt waren Kinder eine wichtige Altersvorsoge.
Seitdem gilt ein kollektiver Generationenvertrag: Pflichtbeiträge werden von den aktuell Erwerbstätigen eingezogen, die noch im selben Monat für die Absicherung der Rentner, der Kranken und der Pflegebedürftigen ausgeschüttet werden (Umlageverfahren). Diese Leistungen sind davon unabhängig, dass man eigene Kinder erzogen hat. Die Sozialversicherung schuf damit erstmalig auch eine Versicherung gegen die ökonomischen Folgen von Kinderlosigkeit, ohne dass die Kinderlosen für diesen Effekt einen Sonderbeitrag zahlen mussten. Noch im Vorfeld der Großen Rentenreform wurde befürchtet, dass diese Regelung Kinderlosigkeit ökonomisch belohnen könnte. Deshalb lautete der Vorschlag des Erfinders der dynamischen Rente, Wilfried Schreiber, dass neben den Altersrenten auch eine Jugendrente eingeführt werden solle, um die Kosten für die Erziehung der nachwachsenden Generation ebenfalls zu vergesellschaften [11]. Dies soll jedoch vom damaligen Bundeskanzler Konrad Adenauer mit dem Satz abgelehnt worden sein: "Kinder kriegen die Leute immer."
Heute wissen wir, dass dies ein Irrtum war: Deutschland zeichnet sich aktuell durch eine konstant niedrige Geburtenrate von heute 1,5 Kindern pro Frau und eine der weltweit höchsten Raten an lebenslang Kinderlosen aus [12]. Dies hat dazu geführt, dass:
---immer weniger abhängig Beschäftigte immer mehr alte Menschen in den Bereichen Alterssicherung, Gesundheitsversorgung und Pflegebedürftigkeit unterstützen müssen;
---dass die Sozialversicherungsausgaben exorbitant gestiegen sind (von 24,4 Prozent im Jahr 1960 auf 39,75 Prozent im Jahr 2016 [13]) und absehbar weiter steigen werden;
---dass die Löhne und Gehälter der sozialversicherungspflichtig Beschäftigten so stark belastet sind, dass von einem Durchschnittseinkommen von 35.000 Euro heute keine vierköpfige Familie mehr existieren kann [14], erst recht nicht in städtischen Ballungsgebieten mit hohen Mieten;
---dass Kinderlose Wettbewerbsvorteile auf allen relevanten Märkten haben, vor allem auf dem Wohnungsmarkt, dem Arbeitsmarkt und dem Konsumgütermarkt. Sie können sich insgesamt einfach mehr leisten, weil sie ihr Einkommen mit niemandem teilen müssen.
Familienarmut ist damit auch eine Folge der sozialstaatlichen Entscheidung, die Versorgung der Kranken und Pflegebedürftigen sowie der Rentner vollständig dem Kollektiv der Versicherten aufzuerlegen und die Kosten der Kindererziehung weiterhin überwiegend privat bei den Familien zu belassen. Eltern werden somit doppelt belastet. Sie leisten einen generativen Beitrag, indem sie Kinder erziehen und damit überhaupt das Sozialversicherungssystem in seiner jetzigen Form am Leben halten. Zusätzlich leisten sie einen finanziellen Beitrag, indem sie Beiträge in die Sozialversicherungen einzahlen. Dies ist ein Strukturfehler des deutschen Sozialstaats, der zur Kinderarmut beiträgt.
Familienpolitische Leistungen: weniger als es scheint
Gegen diese Sichtweise werden gern die hohen Ausgaben von 200 Milliarden Euro für familienpolitische Leistungen in Stellung gebracht [15]. Die tatsächliche Höhe der Ausgaben ist jedoch umstritten. Es geht um die Frage, welche Leistungen am Ende der Familienförderung zugeschlagen werden – oder eben nicht [16]. Nach Einschätzung des Familienbundes der Katholiken werden lediglich 39,1 Mrd. Euro an "echter" Familienförderung ausgegeben [17].
Strukturell ist dazu zu sagen, dass Familien durch steuerfinanzierte Leistungen gar nicht entlastet werden können, weil sie die an sie ausgeschütteten Leistungen selber mitfinanzieren. Zum einen entrichten Familien Einkommenssteuern, aber vor allem auch Verbrauchssteuern. Diese sind für Familien besonders belastend, weil sie auch auf die Ausgaben für Kinder Mehrwertsteuern entrichten. Diese unsozialen Verbrauchssteuern, die besonders Familien und Geringverdiener belasten, die den größten Teil ihrer Einkünfte für das tägliche Leben ausgeben müssen, haben in den vergangenen Jahren enorm zugenommen. Mittlerweile finanziert sich der Staat knapp zur Hälfte aus Verbrauchssteuern [18]. Vorsichtige Schätzungen gehen davon aus, dass Familien die familienpolitischen Leistungen zu 43,6 Prozent selber finanzieren [19]. Die scheinbar großzügige Familienförderung in Deutschland verdeckt zudem, dass Probleme noch an ganz anderer Stelle entstehen, nämlich bei der Belastung der Familien mit Sozialabgaben.
Es war das Bundesverfassungsgericht (BVerfG), das 2001 mit seiner Entscheidung zur Pflegeversicherung eine verfassungswidrige Gleichbehandlung von Eltern und Kinderlosen in der Sozialversicherung festgestellt hatte. Das Gericht hat aus dem allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 des Grundgesetzes ("Alle Menschen sind vor dem Gesetz gleich.") den Grundsatz abgeleitet, dass die Kindererziehung als ein generativer Beitrag für diejenigen sozialen Sicherungssysteme der Gesellschaft zu bewerten ist, die auf das Nachwachsen einer ausreichenden jungen Generation angewiesen sind. Die kindererziehenden Versicherten sicherten die Funktionsfähigkeit der Pflegeversicherung nicht nur durch Beitragszahlung, sondern auch durch die Betreuung und Erziehung von Kindern [20]. Ausdrücklich gab das BVerfG dem Gesetzgeber auf, "die Bedeutung des vorliegenden Urteils auch für andere Zweige der Sozialversicherung zu prüfen" [21].
Der Gesetzgeber hat das Urteil zwar für den Bereich der gesetzlichen Pflegeversicherung umgesetzt, indem Versicherte ohne Kinder einen geringfügig höheren Versicherungsbeitrag entrichten als versicherte Eltern. Er hat jedoch eine Übertragung für die wesentlich wichtigeren Bereiche der gesetzlichen Renten- und Krankenversicherung abgelehnt [22], obwohl die verfassungsgerichtlichen Grundsätze hierfür evident sind [23].
Das Bundessozialgericht hat mit Urteil vom 30. September 2015 die Entlastung von Eltern bei den Abgaben zur Renten- und Krankenversicherung mit Hinweis auf den weiten Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers für verfassungsrechtlich nicht zwingend gehalten und die Klage einer Familie mit drei Kindern auf Beitragsreduktion abgewiesen [24]. Gegen dieses Urteil wurde beim BVerfG Verfassungsbeschwerde erhoben [25]. Es wird sich zeigen, ob das BVerfG seine Grundsätze aus dem Pflegeversicherungsurteil von 2001 auch auf die Renten- und Krankenversicherung übertragen wird.
Beitragsentlastung als Kern einer modernen Familienpolitik
Um Eltern tatsächlich zu entlasten, muss mindestens ein Beitrag in Höhe des (steuerlichen) Existenzminimums von Kindern von der elterlichen Beitragsbemessungsgrundlage zur Sozialversicherung abgezogen werden. Dies wäre gegenwärtig ein Betrag von 238 Euro pro Kind und Monat. Dieser Betrag kann bei berufstätigen Eltern je zur Hälfte vom Einkommen abgezogen werden und bei Alleinverdienern zur Gänze. Alleinerziehende, die vom anderen Elternteil keinen Kindesunterhalt erhalten, könnten ebenfalls den gesamten Betrag von der Bemessungsgrenze abziehen. Schließlich würde auch keine unsoziale progressive Entlastungswirkung eintreten, da in allen Fällen der gleiche Betrag vom zu versteuernden Einkommen abgezogen wird. Die sinkenden Sozialversicherungsbeiträge für Eltern müssten von denjenigen Versicherten kompensiert werden, die gegenwärtig keine Unterhaltspflichten für Kinder tragen.
Diese würde die unterschiedliche Leistungsfähigkeit von Menschen mit und ohne Unterhaltspflichten gegenüber Kindern berücksichtigen. Kinderlosigkeit ist demnach keine moralische, sondern eine sozio-ökonomische Kategorie, die auch auf diejenigen zutrifft, deren Kinder erwachsen sind und auf eigenen Füßen stehen. Die Umverteilung unter den Sozialversicherten würde die ökonomischen Folgen der Kinderlosigkeit ein Stück weit den Kinderlosen zuordnen [26].
Fußnoten
1. Deutscher Paritätischer Wohlfahrtsverband, Menschenwürde ist Menschenrecht. Bericht zur Armutsentwicklung in Deutschland 2017, 2017, S. 7 und 19. Online: http://www.der-paritaetische.de/schwerpunkte/armutsbericht/download-armutsbericht/
2. Dies sind neben Hartz-IV-Empfängern, erwerbsunfähige Bezieher von Sozialhilfe und Leistungsberechtigte nach dem Asylbewerberleistungsgesetz.
3. Claudia Laubstein, Gerda Holz und Nadine Seddig, Armutsfolgen für Kinder und Jugendliche, 2016. Es gibt Unterschiede zwischen den neuen und alten Bundesländern. Westdeutschland: In 2011 waren es 12,4 Prozent; 2015 waren es 13,2 Prozent. Ostdeutschland: In 2011 waren es 24 Prozent; 2015 waren es 21,6 Prozent. Siehe dazu: https://www.bertelsmann-stiftung.de/de/themen/aktuelle-meldungen/2016/september/kinderarmut-in-deutschland-waechst-weiter-mit-folgen-fuers-ganze-leben/
4. https://statistik.arbeitsagentur.de/Navigation/Statistik/Statistik-nach-Themen/Grundsicherung-fuer-Arbeitsuchende-SGBII/Personengruppen-Bedarfsgemeinschaften/Personengruppen-Bedarfsgemeinschaften-Nav.html Abfrage für Juni 2017
5. Kinderarmut. Kinder im SGB-II-Bezug in Deutschland, Bertelsmann-Stiftung 2016.
6. Bastian Hartmann, Unterhaltsansprüche und deren Wirklichkeit, SOEPpapers 660, 2014, S. 11.
7. Claudia Laubstein, Gerda Holz und Nadine Seddig, 2016.
8. Vgl. hierzu die sehr eindrückliche Studie von Sabine Andresen, Danijela Galic, Kinder. Armut. Familie. Alltagsbewältigung und Wege zu wirksamer Unterstützung, 2016, in der die Kinder selber zu Wort kommen.
9. Die vom Bundesverfassungsgericht veranlasste Abschaffung des Betreuungsgeldes im Juli 2015 passt ebenfalls dazu: Anne Lenze, Das Ende der Familienförderung, so wie wir sie kennen, in: NVwZ (Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht) 2015, S. 1660 ff.
10. Claudia Laubstein, Gerda Holz und Nadine Seddig. Ergänzend hier: In Bayern ist die Kinderarmut zwischen 2011 und 2015 von 6,4 auf 6,8 Prozent gestiegen. In Baden-Württemberg von 7,5 auf 8 Prozent. Online: https://www.bertelsmann-stiftung.de/fileadmin/files/BSt/Publikationen/ GrauePublikationen/Factsheet_WB_Kinderarmut_DE_09_2016.pdf (PDF)
11. W. Schreiber, Existenzsicherung in der industriellen Gesellschaft, 1955, S. 32 ff.
12. Statistisches Bundesamt, Pressemitteilung Nr. 373, 17.10.3016. Online: https://www.destatis.de/DE/PresseService/Presse/Pressemitteilungen/2016/10/PD16_373_126.html . 2015 lag die Geburtenrate erstmals seit 33 Jahren bei 1,5 Kinder je Frau. Ob der Trend einer steigenden Geburtenrate anhält, ist unklar. Außerdem braucht es eine Geburtenrate von etwa 2,1 Kinder je Frau, um die Bevölkerungszahlen stabil zu halten. Jürgen Dorbritz, Ralina Panovea, Jasmin Passet-Wittig, Gewollt oder ungewollt? Der Forschungsstand zu Kinderlosigkeit, BiB Working Paper 2/2015, S. 22.
13. Sozialpolitik-aktuell.de. Online: www.onlinesteuerrecht.de
14. Vgl. hierzu die Berechnungen des Deutschen Familienverbandes zum Horizontalen Vergleich, der in jedem Jahr belegt, dass eine vierköpfige Familie, die mit dem Durchschnittseinkommen auskommen muss, ihr steuerrechtliches Existenzminimum nicht decken kann. Online: http://www.deutscher-familienverband.de/jdownloads/Publikationen/Horizontaler_Vergleich_2016_web.pdf (PDF)
15. Bundesministerium der Finanzen und Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend, Endbericht Gesamtevaluation der ehe- und familienbezogenen Maßnahmen und Leistungen in Deutschland, Berlin, 2014
16. Von den 42,14 Mrd. Euro, die 2015 für Kindergeld und Kinderfreibeträge anfielen, entsprachen nur 17,47 Mrd. Euro einer familienpolitischen Förderung, der größere Teil entfiel auf die verfassungsrechtlich zwingende Rückgewähr von zu Unrecht auf das Existenzminimum der Kinder erhobenen Einkommenssteuern (Bundesministerium der Finanzen, Daten zur Steuerpolitik, 2016, S. 51. Online: http://www.bundesfinanzministerium.de/Content/DE/Downloads/Broschueren_Bestellservice/2016-04-04-datensammlung-zur-steuerpolitik-2015.pdf;jsessionid=BB3F47958A328CE0D7D5FCCD308C02BE?__blob=publicationFile&v=9). Auch die beitragsfreie Mitversicherung von Familienmitgliedern (vorwiegend Kinder), die mit 30,5 Mrd. Euro verbucht wird, kann kaum als familienpolitische Leistung bezeichnet werden – weil Familien mit bis zu drei Kindern durch eigene Beitragszahlungen für ihre Gesundheitskosten aufkommen (Niehaus, Familienlastenausgleich in der Gesetzlichen Krankenversicherung: Die beitragsfreie Mitversicherung auf dem Prüfstand, 2013. Online: http://www.bertelsmann-stiftung.de/fileadmin/files/BSt/Publikationen/
GrauePublikationen/GP_Familienlastenausgleich_in_der_Gesetzlichen_Krankenversicherung.pdf (PDF). Das Ehegattensplitting mit knapp 20 Mrd. Euro ist keine familienpolitische Leistung, da es die Existenz von Kindern nicht voraussetzt (vgl ausf. Jürgen Borchert, Sozialstaatsdämmerung, 2013, S. 87 ff.)
17. Familienbund der Katholiken, Familienleistungen in Deutschland - Das 200 Milliarden-Euro-Märchen. Online: http://www.zdk.de/veroeffentlichungen/salzkoerner/detail/Das-200-Milliarden-Euro-Maerchen-662n/
18. Im Jahr 2014 finanzierte sich der Staat zu 47,8 % aus indirekten Steuern und zu 52,2 % aus direkten Steuern. Vgl: Bundesministerium der Finanzen, Daten zur Steuerpolitik, 2016, S. 11.
19. Kupferschmidt, Umverteilung und Familienpolitik, 2007, S. 207.
20. BVerfGE 103, S. 242, 265 f.
21. BVerfGE 103, S. 242, 270.
22. BT-Drucks. 15/4375, S. 4.
23. Vgl. zur Rentenversicherung: Martin Werding, Familien in der gesetzlichen Rentenversicherung. Das Umlageverfahren auf dem Prüfstand, 2014. Online: https://www.bertelsmann-stiftung.de/fileadmin/files/BSt/Themen/Aktuelle_Meldungen/2014/01_Januar/ Studie_Familien_in_der_gesetzlichen_Rentenversicherung/ Studie_Familien_in_der_gesetzlichen_Rentenversicherung.pdf (PDF). Zur Krankenversicherung: Frank Niehaus, Familienlastenausgleich in der Gesetzlichen Krankenversicherung: Die beitragsfreie Mitversicherung auf dem Prüfstand, 2013. Online: http://www.bertelsmann-stiftung.de/fileadmin/files/BSt/Publikationen/GrauePublikationen/ GP_Familienlastenausgleich_in_der_Gesetzlichen_Krankenversicherung.pdf (PDF).
24. Bundessozialgericht (BSG) vom 30.9.2015, Az.: B 12 KR/12 R, Medieninformation Nr. 24/ 15. Online: http://juris.bundessozialgericht.de/cgi-bin/rechtsprechung/document.py?Gericht=bsg&Art=ps&Datum=2015&nr=14005&pos=0&anz=24. Dabei war es nicht das Ergebnis selber, das überraschte, sondern die Tatsache, dass der 12. Senat des BSG seine mündliche Urteilsbegründung mit Zahlen untermauerte, die vorher nicht ins Verfahren eingeführt worden waren.
25. Dieser Klage haben sich zwischenzeitlich tausende von Eltern angeschlossen. Mehr dazu auf www.elternklagen.de.
26. Anne Lenze, Das Ende der Familienförderung, so wie wir sie kennen, in: NVwZ 2015, S. 1660 f
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